结合中国改革开放经验，PPP(Public-Private Partnerships)作为一项体制机制的创新和变革，既要坚持试点探索的试错法，又要高度重视制度框架等顶层设计。尤其当改革进程进入利益格局错综复杂的深水区后，应该更加注重顶层设计对改革措施的系统化、有效突破改革阻力的保障作用。
因此，有必要对中国推行PPP的制度框架进行战略性的顶层设计。
国际相关经验显示，一个有效的PPP制度框架由机构、法律、政策、工具等部分组成。制度框架和各利益攸关方、机构能力、项目实施共同构成了整个PPP政策实践体系。例如，世界银行的PPP参考指南(注1)就提出，相对全面、完备的PPP制度框架一般包含以下几部分，如图1。
图1. PPP制度框架逻辑结构图
其中，PPP专门法律和监管体系构成PPP制度框架的基础，它由立法机关制定，确立清晰的长期价值导向。PPP政策反映政府任期内的施政目标，包括对民营部门参与基础设施和公共服务的中期政策方案，如目标、范围、实施原则等要素，有可能随政府更迭或施政重点变化而阶段性调整。PPP项目运作流程及相关机构职责、PPP治理结构和公共财政管理则构成了持续实施PPP项目的公共管理体系。
PPP的治理结构指立法、审计、监察机构和公众等如何参与到PPP行动计划中，为PPP项目的实施承担起相应的决策和行动责任。公共财政管理指PPP项下的财政承诺如何控制、报告和做出预算安排，以使PPP能实现资金最佳使用价值(VFM)，管理相关政府债务风险，同时不给后人带来不应承受之财政负担。
依上述整体制度框架，下面对其中几个重要组成部分予以详细剖析。
1.机构
制度框架中的机构问题涉及PPP运作流程中各相关部门的职责分工和协作关系，进而影响到领导力、业务流程和政策效果。
主要问题有二，一是各相关机构在PPP管理中的职责分工，二是是否需要像其他国家那样设立一个新的PPP统筹管理机构。
1.1 职责分工
在中国，与PPP相关的政府部委有发改、财政、国资和行业部门。另外根据中央、地方政府事权划分，地方政府在自己管辖范围内的基础设施和公共服务PPP项目上拥有重要的责任、利益和决策权力。
我国的财政部门和发改部门与PPP均有密切关系，且都有推动和统筹管理PPP的积极性。财政部门对使用财政资金的PPP有财政预算管理和政府债务管控的当然责任，但对不使用财政资金的PPP缺乏切入点和抓手。发改部门对综合改革负有责任，虽然在持续放松和减少对固定资产投资项目的微观管理，但其仍有中长期规划、统筹平衡和项目审批的管理职责。现有公共资产的增效盘活，则属于国有资产管理部门的管理职责范畴。行业部委局包括住建(市政公用、保障性住房)、交通运输(公路、港口、机场、铁路)、能源局(火电、水电、新能源、能源运输和储存)、环保(水、固废等环境保护、环境治理、环境修复)、水利(水资源及水利工程)，以及教育卫生体育文化民政等社会事业部门，对所管辖行业及其项目有行业规划和行业监管的职责。
除了交通中的铁路和能源中的大型发电企业，大量的城市级基础设施和公共服务的事权财权归地方政府。当然，在教育、卫生、养老领域，未来可能出现某种程度的中央政府收权和共同担责的局面。
综上，在各部委现有职责不做大幅调整前提下，财政和发改部门是最合适牵头的两个部委。国资部门可以在国有资产的盘活及优化利用，推进混合所有制改革上，配合PPP项目的发起、准备和履约管理。行业部门则可以重点放在PPP项目识别、规划和履约管理上。
1.2 PPP管理中心